Bonnes intentions, effets indésirables : pourquoi les mesures axées sur la demande doivent être ciblées et s’accompagner d’une hausse de l’offre

Dans le contexte d’une crise de l’abordabilité du logement, les mesures axées sur la demande et celles qui agissent sur l’offre sont souvent des priorités qui se font concurrence.

Les mesures visant à soutenir la demande, qui aident directement les ménages à obtenir un logement, sont souvent privilégiées en raison de leur effet plus immédiat. Leurs résultats sont plus faciles à voir et à évaluer que ceux de la construction résidentielle, qui prennent des années à se manifester.

Selon un principe fondamental de l’offre et de la demande, une hausse de la demande sans augmentation proportionnelle de l’offre fait croître les prix. Une nouvelle modélisation de la SCHL montre que cette dynamique se produit lorsque les interventions visent la demande de logements. Au fil du temps, ce type de mesures peut aggraver les problèmes d’abordabilité, plutôt que d’améliorer l’accès au logement.

Cette nouvelle modélisation nous apprend une chose importante : aider les gens à trouver un logement qui leur convient doit demeurer une priorité, mais les moyens pris pour réaliser cette ambition doivent être équilibrés. Les mesures visant à soutenir la demande doivent être ciblées et s’accompagner d’une offre suffisante.

Comment un soutien direct aux personnes qui désirent acheter un logement peut-il réduire l’abordabilité?

Des interventions bien intentionnées, axées sur la demande, peuvent nuire à l’abordabilité du logement en raison de la demande refoulée (que les économistes appellent aussi « demande latente »).

Les prix élevés des logements peuvent retarder la formation de ménages. Nous connaissons tous des jeunes qui restent plus longtemps chez leurs parents ou des gens qui prolongent une colocation parce qu’ils n’ont pas les moyens d’avoir leur propre logement.

Dans un marché plus favorable, ces personnes formeraient leur propre ménage. Mais le niveau élevé des prix fait qu’elles n’en ont tout simplement pas les moyens. Ces ménages qui n’ont pas pu se former sont le principal facteur de la demande latente. Ce phénomène est bien décrit dans la documentation universitaire et fait partie des facteurs pris en compte par d’autres chercheurs canadiens dans le domaine du logement.

Toute intervention axée sur la demande chercherait à corriger ce problème en augmentant le revenu des ménages ou en réduisant les coûts du logement, pour que les gens puissent se payer un logement. Naturellement, ces personnes commenceraient alors à chercher un logement – c’est précisément le but de l’intervention.

Ce faisant, elles créeraient une demande immédiate de logements, alors qu’il faut du temps pour accroître la construction résidentielle. Cette situation exercerait de nouvelles pressions à la hausse sur les prix pour tous les ménages, et non seulement pour ceux qui bénéficient de l’intervention. Ainsi, l’abordabilité diminue pour les ménages qui ne sont pas visés par les mesures de soutien.

Comment éviter que les mesures axées sur la demande nuisent à l’abordabilité?

À l’aide des modèles de la SCHL, nous avons créé 2 scénarios pour illustrer ce qui peut se passer :

1. Scénario de soutien ciblé : Un soutien est offert à un nombre limité de ménages (20 % des acheteurs potentiels).
2. Scénario de soutien élargi : Un soutien est offert à un plus grand nombre de personnes (70 % des acheteurs potentiels).

Dans chaque scénario, les personnes qui bénéficient de l’intervention verraient leurs paiements hypothécaires mensuels diminuer d’environ 4 %. Nous avons intentionnellement créé des scénarios généraux pour éviter toute confusion avec les politiques actuelles. Ces scénarios sont présentés seulement à titre indicatif et ne sont pas destinés à orienter les décisions en matière de finances ou de politiques. Il ne s’agit en aucun cas de recommandations de la SCHL.

Dans le premier scénario, 17 000 personnes pourraient accéder à la propriété. Toutefois, ce nombre diminuerait au fil du temps, car la demande supplémentaire de la part des nouveaux acheteurs exercerait une pression à la hausse sur les prix. Selon la modélisation de la SCHL, cette augmentation de la demande attribuable aux ménages bénéficiant des mesures de soutien ferait croître de 0,6 % les prix des logements pour tous les autres acheteurs non admissibles à ces mesures.

Quant au coût estimatif d’une telle intervention pour l’économie, voici à combien il s'élèverait : entre 2,7 et 4,3 milliards de dollars en dépenses directes pour les mesures de soutien elles-mêmes, et 1,6 milliard de dollars en coûts accrus non intentionnels pour tous les acheteurs non visés par ces mesures.

Le deuxième scénario montre que ces effets sont amplifiés si les mesures de soutien de la demande sont élargies. En effet, la formation de nouveaux ménages culminerait à 76 000 et le nombre de personnes accédant à la propriété, à 52 000. Les autres acheteurs d’habitations subiraient une hausse de 2,1 % des prix en raison des mesures de soutien de la demande, par rapport au statu quo.

Voici quel serait le coût total de cette intervention pour l’économie : entre 9,3 et 11,4 milliards de dollars en dépenses directes pour les mesures de soutien elles-mêmes, et 2,1 milliards de dollars en coûts accrus non intentionnels pour tous les acheteurs non visés par ces mesures.

Pour les deux niveaux d'intervention, la conclusion est claire : même si les mesures aident certains ménages à accéder à la propriété, elles imposent des coûts à un nombre beaucoup plus grand de ménages. Par conséquent, l’abordabilité du logement diminuerait pour tous les ménages dans le scénario de soutien élargi, comme l’illustre le graphique ci-dessous.

Comment éviter que les interventions axées sur la demande nuisent à l’abordabilité : cible étroite et offre proportionnelle

Selon la modélisation de la SCHL, il y a 2 façons de prévenir les effets négatifs que les interventions axées sur la demande pourraient avoir sur l’abordabilité du logement.

La première consiste à cibler les interventions le plus stratégiquement possible, en fonction des besoins les plus criants. Cette approche limiterait l’augmentation de la demande et la pression sur les prix qui en découlerait, tout en veillant à ce que l’intervention offre le maximum d’avantages sociaux.

Nos scénarios décrits ci-dessus l’illustrent bien : le coût du premier scénario (tant pour les dépenses que pour l’incidence économique globale) est beaucoup plus faible que celui du deuxième scénario. Cela signifie que des mesures ciblées visant la demande sont tout de même pertinentes pour aider certaines des populations les plus vulnérables.

L’autre façon d’atténuer les effets négatifs des interventions axées sur la demande est de susciter une hausse proportionnelle de l’offre, pour compenser l’effet de la demande accrue sur les prix. Plus l’intervention est large (ou moins elle est ciblée), plus le nombre de mises en chantier d’habitations doit augmenter pour compenser ses effets négatifs.

Dans le premier scénario (intervention limitée), la mise en chantier de 7 800 habitations par année aiderait à compenser l’incidence sur les prix. Dans le deuxième scénario (intervention élargie), ce nombre monte à 28 000 habitations. Selon le rythme actuel des mises en chantier, ces logements supplémentaires représentent des hausses annuelles se situant environ entre 3 et 11 %. Ces chiffres correspondent à notre estimation actuelle de l’écart dans l’offre.

En résumé : tout est une question d’équilibre et de modération

L’analyse présentée ici est essentielle pour comprendre comment remédier à la crise du logement au Canada. Chaque outil d’intervention a des avantages et des inconvénients. Les mesures axées sur la demande ont l’avantage d’offrir une aide immédiate, mais elles peuvent nuire à l’abordabilité du logement à long terme si elles ne sont pas utilisées judicieusement. Les mesures axées sur l’offre mettent du temps à se faire sentir sur l’abordabilité, car la construction ne se fait pas du jour au lendemain. En revanche, elles ont une incidence positive pour beaucoup plus de ménages. La conclusion générale est claire : ces deux types de mesures vont de pair.

Le présent article a été rédigé avec la contribution de Pierre-Luc Deslauriers.