Construire les villes : analyse des droits d'aménagement

Les plus grandes villes du Canada connaissent un véritable essor depuis la sortie de la chanson à succès « We built this city » du groupe Starship en 1985. Ces dernières années, leur croissance a été de plus en plus financée par l'imposition de droits d'aménagement, surtout en Ontario. Et ce fut assurément rock’n’roll. Selon les recherches de la SCHL et les renseignements dont elle dispose sur le marché, ces coûts pourraient se répercuter sur les propriétaires et les locataires. Ils peuvent aussi être un obstacle important à l'abordabilité du logement.

De nouvelles données recueillies par la SCHL montrent que les droits d'aménagement représentent une part importante du coût d'un logement neuf dans certaines villes. Ces droits varient considérablement d'une région à l'autre, tant par leur ampleur que par la façon dont ils sont facturés. Les données montrent aussi que nous pouvons apprendre d'autres mécanismes de financement utilisés pour financer les infrastructures municipales. Les droits d'aménagement ne sont qu’un des outils qui servent à financer les infrastructures des quartiers nouveaux et existants, au même titre que les taxes foncières et les frais de services publics.

Les droits d'aménagement ont suscité beaucoup d'intérêt auprès du public et des décideurs politiques ces dernières années. Afin d'enrichir les données probantes sur les droits d'aménagement et de mieux comprendre leur incidence sur les résultats en matière de logement, la SCHL a mené un projet pilote visant à recueillir des informations sur ces droits à l'échelle nationale. Pour ce faire, elle a surtout utilisé un outil d’apprentissage machine qui extrait l’information directement à partir des sites Web des municipalités.

C’est la première fois que la SCHL recueille des données sur les logements neufs en utilisant principalement de nouvelles technologies, pour ensuite les faire valider par ses analystes.

Une première version de ces données est désormais disponible. Elle porte sur 30 municipalités de l'Ontario, de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et du Québec.  

La SCHL a recueilli et consigné les données sur les éléments constitutifs des droits d’aménagement qui sont comparables dans toutes les municipalités. Elle a entrepris cette première étape dans le cadre de l’Initiative de modernisation des données sur le logement. Cette initiative vise à moderniser et à améliorer la collecte et la diffusion de données sur le logement. Nous tirerons des enseignements de cette première version et nous mettrons à jour et enrichirons régulièrement ces données. 

Les droits d’aménagement sont courants partout au pays, mais ils sont inégaux

Dans les municipalités visées par le projet pilote, les droits d’aménagement varient beaucoup. Bien que l’information soit facilement accessible à partir des sites Web des municipalités à l’étude, comme le montrent nos données, elle manque de transparence. L’absence de normes communes et de cohérence fait que la présentation et la comparaison des données sont inefficaces. Il est donc difficile pour les acheteurs et les promoteurs de prendre des décisions éclairées. L’initiative de collecte de données sur les droits d'aménagement entreprise par la SCHL est une première étape pour remédier à cette situation. Le présent article met en évidence certaines de ces incohérences.

De nombreuses municipalités de l'Ontario et de la Colombie-Britannique imposent des droits sur un large éventail de types de logements, mais le montant tend à être nettement plus élevé en Ontario.

La plupart des municipalités imposent des droits d'aménagement calculés par logement. Mais dans certaines municipalités, ces droits sont calculés par acre et il s’ajoute parfois un élément de densité. Par exemple, Langley (C.-B.) peut faire varier les droits d'aménagement en fonction du nombre de logements par acre. Cependant, le barème réel des droits dans cette ville montre que ces droits ne varient pas énormément selon la densité.

D’après nos données, les municipalités de l'Alberta tendent à calculer les droits par acre. Par exemple, à Airdrie, les droits moyens (y compris les droits perçus pour les installations communautaires hors site) sont d’un peu moins de 197 000 $ par acre pour les zones bénéficiaires.

À Beaumont, la moyenne des droits est d'environ 109 000 $ par acre pour les zones désignées.

À l'exception de Toronto et de Maple Ridge (C.­B.), la plupart des municipalités à l’étude n'ont pas établi les droits d'aménagement en fonction du mode d'occupation (logements locatifs ou de propriétaires-occupants). Cependant, bon nombre d'entre elles ont adopté ces dernières années des politiques visant à exonérer ou à reporter les droits sur les projets d’ensembles de logements locatifs afin d'en encourager la construction.

Les droits d'aménagement varient généralement selon l’ampleur du projet de construction. Les droits les plus élevés s'appliquent aux maisons individuelles ou jumelées, puis les droits diminuent graduellement pour les maisons en rangée, les grands appartements et les petits appartements. Les lois provinciales peuvent permettre ou exiger des exonérations ou des reports des droits d’aménagement pour les logements abordables sans but lucratif.

Dans certaines villes, les droits peuvent être un fardeau financier important pour les promoteurs

Le montant réel des droits d’aménagement exigés varie beaucoup. Pour un appartement de deux chambres (ou un grand appartement de 700 ou 750 pieds carrés), ils étaient d'environ 39 600 $ par logement dans la ville d’Ottawa (hors de la ceinture de verdure) et de 121 500 $ dans la ville de Markham, soit plus de trois fois plus élevés (nous avons exclu les valeurs égales à zéro) (figure 1).

Les droits d’aménagement représentaient respectivement 8,2 et 15,7 % du prix moyen des logements en copropriété neufs sur les marchés d’Ottawa et de Markham. En 2024, un immeuble d'appartements neuf comptait en moyenne 55 unités à Ottawa, contre 246 à Markham. Pour de tels immeubles, les droits d'aménagement initiaux étaient d’à peu près 2,2 millions de dollars dans la première ville et d’environ 29,9 millions de dollars dans la seconde. Ces données mettent en évidence les grandes différences de coûts entre les deux villes et le fardeau imposé aux promoteurs immobiliers.

Pour une maison individuelle, les droits d’aménagement varient dans la région du Grand Toronto : ils vont d’environ 125 000 $, à Pickering, à environ 180 600 $, dans la ville de Toronto (figure 2). Ces droits représentent respectivement 9,4 et 8,5 % du prix de vente moyen des maisons individuelles en 2024 dans ces deux marchés. Il s’agit d’un montant important pour les acheteurs potentiels.

Dans bien des cas, les droits d'aménagement sont une combinaison de taxes perçues par les administrations régionales et municipales. Les municipalités de palier supérieur et inférieur en ont besoin pour financer les différents services et infrastructures dont elles sont responsables. Les montants susmentionnés comprennent les droits d'aménagement municipaux et régionaux, dans la mesure du possible.

Dans certains secteurs de Montréal, le montant des droits d’aménagement est moins élevé pour les sites situés dans la zone desservie par les stations du Réseau express métropolitain (REM). Il est d’environ 132 $ le mètre carré. La municipalité de Brossard fait exception, car tant les contributions au REM que les droits d’aménagement à l’échelle de la ville s’appliquent. Les contributions au REM sont affectées au projet axé sur les transports en commun piloté par la division financière du gouvernement du Québec.

Enfin, une grande partie de ces coûts sont au moins partiellement refilés aux acheteurs et aux locataires. Compte tenu de leur ampleur, ils peuvent constituer un obstacle important à l’abordabilité du logement. Leur variabilité d’un marché à l’autre peut aussi vouloir dire que ces coûts influencent les décisions des gens en matière d’habitation.

Les droits d'aménagement servent à financer une panoplie d'infrastructures municipales

Des droits d'aménagement sont perçus pour financer toutes sortes de missions et d'infrastructures municipales : routes et transports en commun, réseaux d'aqueduc et d'égouts, parcs et espaces verts, et acquisition de terrains pour les écoles. Il est important de noter que les catégories admissibles et le processus utilisé pour déterminer les taux des droits d'aménagement sont définis par la législation provinciale.

Les Villes utilisent les droits d'aménagement de manière très différente. Certaines y incluent les frais liés aux bibliothèques, aux établissements d'éducation préscolaire et de garde d'enfants, ainsi qu'aux services de police et d'incendie. La proportion des droits prélevés consacrée aux mêmes types d’infrastructures ou de services varie aussi beaucoup d'une municipalité à l'autre.

Par exemple, à Toronto, environ 50 % des droits perçus sont consacrés au transport en commun et aux routes. La situation est similaire à Ottawa. Cependant, à Aurora (Ontario), cette part est plus proche de 45 %, tandis qu'à Langley (C.­B.), elle est d'environ 25 %.

À Langley (C.-B.) et dans la région de York (Ontario), les frais liés aux réseaux d’aqueduc et d’égouts représentent environ 45 % des droits d’aménagement, alors qu’ils en constituent plutôt près de 10 % à Ottawa et à Toronto. Ces tendances peuvent refléter la diversité des besoins en matière d'infrastructures dans les collectivités. Elles peuvent aussi refléter les différences entre les municipalités qui prennent de l’expansion en raison surtout de la densification et celles où l’on aménage de nouveaux quartiers en plus d’entreprendre des projets de réaménagement.

En résumé : la cohérence est la clé pour mieux combler le manque de données

Voici donc l'une des principales conclusions des données de la SCHL sur les droits d'aménagement : ces droits font que le financement municipal finance aussi le logement.

Pour encourager le dialogue sur les taxes municipales, et plus particulièrement sur les droits et frais d'aménagement, l'équipe de recherche de la SCHL accordera une attention particulière à ces sujets, en commençant par les questions suivantes : 

1. En tant que pays, sommes-nous à l’aise avec les implications d’une approche « la croissance finance la croissance » pour le financement de l’aménagement municipal? Et quelles sont les autres façons de faire?
2. Que pouvons-nous apprendre des expériences d’autres pays dans le domaine des finances municipales? Qu’est-ce qui pourrait aider à soutenir les villes, à remédier à certaines des contraintes que les droits d’aménagement imposent à la construction résidentielle et à favoriser un système fiscal municipal efficace et équitable?

Pour répondre à ces questions, il est essentiel d'ouvrir le dialogue entre les administrations publiques, les propriétaires et les promoteurs immobiliers. Il faut discuter de l’incidence des droits d’aménagement sur notre capacité collective à répondre aux besoins de logement à l'échelle du pays. Seul un dialogue ouvert et transparent sur ces questions nous permettra d'envisager une fiscalité municipale qui contribuera à résoudre la crise nationale du logement.

La collecte de données sur les droits d'aménagement entreprise par la SCHL en est encore à ses débuts. Nous y apporterons des améliorations au fil du temps, à mesure que nous mettrons à jour, enrichirons et affinerons nos données avec l'aide de nos partenaires municipaux. La SCHL estime qu'il s'agit d'un pas dans la bonne direction pour permettre une analyse comparative et pour déterminer les options de financement des infrastructures municipales. La SCHL collaborera également avec les parties prenantes afin de cerner d'autres domaines de recherche dans les sphères de la fiscalité et des finances municipales.

Au bout du compte, le Canada doit trouver une solution à la crise du logement tout en garantissant l'accès à des infrastructures municipales de qualité. En tirant des leçons de l’enquête et en favorisant une cohérence accrue, toutes les administrations publiques pourront établir des politiques qui aideront les gens de partout au pays à accéder à un logement qui est à leur portée.

Article réalisé avec la contribution de Lin Zhang, Vinay Bhardwaj, Gagandeep Singh, Ian Moore, Shima-Shohreh Tavassoli, John Baker, Sean Nash, Chris Zakher et Fancia He.