Stratégies mondiales d’offre de logements : leçons pour le Canada

Ce que le Canada peut apprendre de pays comparables

Le Canada est confronté à une importante pénurie de logements. Les décideurs, les gouvernements, les constructeurs, les fournisseurs de logements sans but lucratif et les partenaires communautaires cherchent des moyens éprouvés d’accroître l’offre de logements.

Pour éclairer ce travail, la SCHL a examiné les stratégies d’offre de logements de 10 pays comparables du G7 (Groupe des sept) et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Ces pays ont mis en œuvre les mesures suivantes :

• des approches innovatrices
• d’importantes réformes réglementaires
• des stratégies à long terme en matière de logement

Les données probantes montrent que les pays qui subissent des pressions semblables en matière de logement adoptent souvent des stratégies comparables. Cependant, les résultats dépendent de la façon dont ces mesures sont conçues, mises en œuvre et coordonnées.

Les mesures déjà en place au Canada

Par l’intermédiaire des programmes de la Stratégie nationale sur le logement ainsi que des mesures provinciales et municipales, le Canada met déjà en œuvre de nombreuses stratégies utilisées dans les pays étudiés. En voici quelques exemples :

• des incitatifs financiers et fiscaux pour les promoteurs, comme le Programme de prêts pour la construction d’appartements, le Fonds pour le logement abordable, les exemptions de TPS et les remises de la taxe de vente provinciale sur les logements neufs
• des réformes provinciales de la planification et de l’aménagement pour accélérer l’offre de logements
• des réformes municipales de l’utilisation des terres, y compris celles qui sont soutenues par le Fonds pour accélérer la construction de logements et le Catalogue de conception de logements

Certains pays augmentent leur offre de logements de façon constante depuis des décennies. Leur expérience met en évidence des facteurs qui pourraient aider le Canada à faire de même, notamment les méthodes de construction modernes, l’utilisation stratégique des terrains publics, une combinaison de fournisseurs de logements sociaux et abordables et des mesures qui soutiennent la construction pendant les ralentissements du marché.

Ce que révèle l’expérience internationale

Des stratégies coordonnées font augmenter l’offre de logements

Les pays qui ont réussi à accroître l’offre de logements au fil du temps ne s’appuient pas sur un seul outil. Les incitatifs financiers et fiscaux, les réformes du zonage, les stratégies liées aux terrains publics et l’innovation dans le domaine de la construction donnent de meilleurs résultats lorsqu’ils se complètent.

Pour le Canada, cette constatation montre la valeur d’une approche intégrée. L’utilisation combinée de ces outils peut accroître l’offre de logements au fil du temps, renforcer l’efficacité des mesures individuelles et limiter les effets imprévus.

Les incitatifs financiers et fiscaux sont plus efficaces lorsqu’ils sont combinés à d’autres mesures

Les incitatifs financiers et fiscaux peuvent être utiles, surtout lorsqu’ils comblent des lacunes précises du marché. Ils sont plus efficaces lorsqu’ils sont simples, prévisibles, bien ciblés, viables à long terme et harmonisés avec les grandes politiques sur le logement.

Le Canada a mis en œuvre les mesures suivantes pour soutenir l’offre de logements :

• des programmes de financement de la Stratégie nationale sur le logement
• des incitatifs fiscaux fédéraux
• des mesures provinciales et municipales

Ces mesures comprennent notamment des prêts à faible coût, des exonérations de taxes foncières, une réduction des droits d’aménagement et d’autres allégements financiers. L’une des principales observations est que ces incitatifs sont plus efficaces lorsqu’ils sont combinés à d’autres mesures : réglementation, utilisation des terres et politique publique.

Les réformes de l’utilisation des terres créent de nouvelles possibilités de logement

Les réformes de l’utilisation des terres peuvent créer davantage de possibilités de logement. Elles sont plus efficaces lorsque les gouvernements investissent aussi dans les infrastructures, la capacité et la coordination entre tous les ordres de gouvernement.

Le Canada a mis en place des réformes de l’utilisation des terres et de l’urbanisme pour :

• accélérer les approbations
• soutenir l’augmentation du nombre de logements
• permettre des aménagements à plus forte densité

Parmi les exemples, citons les changements apportés aux processus d’approbation et de délivrance des permis en Ontario. En Colombie-Britannique, les autorisations de plein droit liées à la densité à proximité des carrefours de transport en commun illustrent également ces réformes. Elles permettent aux promoteurs d’atteindre une densité prédéterminée sans devoir obtenir une approbation spéciale.

Le Fonds pour accélérer la construction de logements a également soutenu des réformes municipales, notamment la densification douce, la délivrance de permis en ligne, l’aménagement axé sur le transport en commun et les outils numériques de planification. L’expérience dans les autres pays montre qu’un changement de zonage général et durable en vue d’accroître la densité peut jouer un rôle important pour augmenter la capacité en matière de logement. Cependant, les résultats dépendent du contexte local, de la mise en œuvre, des investissements complémentaires dans les infrastructures ainsi que d’un suivi et de rajustements continus.

Les méthodes de construction modernes peuvent accélérer la création de logements

Les méthodes de construction modernes peuvent accélérer la création de logements, mais elles nécessitent une production à grande échelle, un environnement prévisible et des investissements. Le Japon et la Suède ont favorisé l’essor des logements modulaires et préfabriqués grâce aux mesures suivantes :

• un soutien pour assurer une demande prévisible
• des codes du bâtiment harmonisés
• des processus d’approbation efficaces
• une formation ciblée de la main-d’œuvre

Le Canada encourage l’adoption de méthodes de construction modernes, notamment les logements modulaires, usinés et préfabriqués, afin d’accélérer la construction de logements. Le nouvel organisme Maisons Canada vise à accroître l’offre de logements abordables grâce aux mesures suivantes :

• l’utilisation de terrains publics
• des options de financement souples
• de grands projets de portefeuille
• un soutien aux fabricants
• des outils d’approvisionnement qui stimulent la demande pour les méthodes de construction modernes

La principale leçon à retenir est que les méthodes de construction modernes constituent une stratégie pour accroître l’offre à long terme. Elles nécessitent un soutien stratégique coordonné et durable.

Les terrains publics peuvent accroître l’offre de logements et l’abordabilité

Les terrains publics peuvent jouer un rôle important pour augmenter l’offre de logements et améliorer l’abordabilité. Des cadres intégrés d’aménagement des terrains peuvent aider à harmoniser l’utilisation des terres, les objectifs d’abordabilité, la gestion des terrains publics et la planification des infrastructures.

Le Canada a élargi l’utilisation des terrains publics pour la construction de logements, notamment grâce à la Banque de terrains publics du Canada, lancée en 2024. La Banque, qui s’inscrit dans le cadre du Plan pour construire des logements sur des terrains publics, recense en ligne les terrains fédéraux excédentaires.

Les pratiques liées aux terrains publics varient d’une administration à l’autre en fonction de ce qui suit :

• leur mandat
• leurs inventaires de terrains publics
• leurs systèmes de données
• leurs modèles de mise en œuvre

De nombreuses municipalités utilisent les ressources du Fonds pour accélérer la construction de logements afin d’acquérir des terrains et de soutenir le logement abordable et hors marché. Les ensembles de logements abordables peuvent devenir plus viables grâce à ce qui suit :

• des terrains publics
• des prêts à faible taux d’intérêt
• une capacité d’aménagement accrue

Les résultats dépendent de la capacité institutionnelle, de la coordination de la gouvernance et des conditions du marché.

Les sept thèmes récurrents

Cette étude met en évidence 7 thèmes qui contribuent à accroître l’offre de logements dans différents pays, systèmes de logement et contextes stratégiques.

Enseignements pour le secteur du logement au Canada

Une action coordonnée est essentielle à une croissance durable

La croissance durable de l’offre de logements dépend d’une action coordonnée entre les gouvernements et les marchés. Elle exige également la mise en œuvre de plusieurs outils complémentaires, En voici quelques exemples :

• les mesures incitatives financières et fiscales
• les réformes de l’utilisation des terres
• les stratégies liées aux terrains publics
• les partenariats entre les secteurs public, sans but lucratif et privé
• l’innovation dans la construction

Plusieurs interrelations sont particulièrement importantes.

• Les mesures incitatives, les réformes de l’utilisation des terres et les stratégies liées aux terrains publics sont plus efficaces lorsqu’elles sont mises en œuvre ensemble. Les subventions à la construction en Australie et les allégements fiscaux aux États-Unis ont produit les meilleurs résultats lorsque le cadre réglementaire favorisait la construction de logements et que les délais d’approbation étaient prévisibles.
• Les méthodes de construction modernes dépendent d’un financement adapté, de règles uniformes et de terrains prêts à être aménagés. Le Japon et la Suède possèdent des secteurs de la construction moderne bien établis. Ces secteurs ont bénéficié d’un financement à moindre coût, de systèmes d’aménagement prévisibles et de codes du bâtiment stables fondés sur le rendement. Ces conditions ont facilité l’adoption de la construction modulaire et préfabriquée.
• Pour soutenir la diversité des fournisseurs de logements, il faut des outils financiers, fonciers et réglementaires. Les associations d’habitation à but lucratif limité en Autriche et le secteur coopératif de la Suisse illustrent le rôle des fournisseurs sans but lucratif. Des incitatifs prévisibles, l’accès à des terrains abordables et des exigences claires en matière d’abordabilité leur permettent de construire des logements tout au long des cycles du marché.

La gestion des cycles du marché aide à soutenir l’offre de logements

Les marchés de l’habitation peuvent être très cycliques. De forts ralentissements, comme ceux observés en Irlande et aux États-Unis après 2008, peuvent freiner la construction pendant des années et créer des pénuries à long terme. De plus, les cycles extrêmes d’expansion et de contraction peuvent affaiblir la capacité de production de logements à long terme. Les pays dont les systèmes de logement sont stables tendent à préserver cette capacité en période de ralentissement. Cette résilience repose souvent sur des secteurs sans but lucratif solides et sur un secteur de la construction capable de s’adapter.

Deux domaines sont particulièrement importants pour renforcer la stabilité à long terme du marché de l’habitation.

1. Une diversité de fournisseurs de logements renforce la résilience

   Des pays comme l’Autriche, l’Allemagne et la Suisse comptent sur de solides fournisseurs de logements sans but lucratif, coopératifs et municipaux. Ceux-ci maintiennent un niveau de création de logements plus constant tout au long des cycles économiques. Une diversité de fournisseurs peut rendre les systèmes de logement plus résilients, car chaque type de fournisseur contribue différemment à l’offre et à l’abordabilité.

   Ces pays misent sur des partenariats intersectoriels et des programmes de financement qui tirent parti des forces de chaque groupe :

   • les organismes sans but lucratif apportent une expertise à long terme en matière d’abordabilité
   • les promoteurs privés apportent une capacité d’aménagement et des capitaux
   • les organismes de logement public assurent l’encadrement réglementaire et la stabilité du système

   Ces modèles combinent généralement des terrains et des infrastructures publics, des règles stables, un financement prévisible à faible coût, des exigences d’abordabilité à long terme et des mécanismes de partage des risques.

2. Les méthodes de construction modernes contribuent à maintenir la production en période de ralentissement

   Un solide secteur de la construction hors site, combiné à la construction traditionnelle, peut favoriser l’adaptation de la production de logements aux cycles économiques. Le Japon et la Suède montrent comment les méthodes traditionnelles et la construction hors site peuvent se compléter. La construction hors site favorise la rapidité et la précision, tandis que les méthodes traditionnelles demeurent adaptées aux ensembles résidentiels sur mesure, complexes ou de forte densité.

   Dans les deux pays, l’essor des logements modulaires et préfabriqués a été soutenu par des conditions de la demande, des cadres réglementaires et des mécanismes de financement favorables :

   • Le Japon s’est appuyé sur la reconstruction de l’après-guerre, des systèmes normalisés, une solide assurance de la qualité et des besoins récurrents liés aux améliorations en matière de résistance aux séismes, d’efficacité énergétique et de résilience aux catastrophes.
   • La Suède a stimulé la demande en s’appuyant sur des programmes de logement publics et municipaux, la capacité de son industrie du bois, les avantages liés au climat froid, des normes claires et une large acceptation de la construction industrialisée.

   Dans les deux cas, la stabilité de la demande et les écosystèmes de soutien ont permis aux fabricants hors site et aux fournisseurs de logements de maintenir leur capacité, d’accroître leur production et de demeurer résilients pendant les ralentissements.

Les systèmes coordonnés produisent des résultats durables

Les données internationales montrent que l’augmentation durable de l’offre de logements repose sur des systèmes coordonnés plutôt que sur des mesures isolées. Comme une forêt en santé soutenue par un réseau fongique souterrain, les marchés de l’habitation reposent sur un écosystème interrelié. Cet écosystème est influencé par de nombreux facteurs, dont le financement, la réglementation de l’utilisation des terres, les stratégies liées aux terrains publics, l’innovation dans la construction et la diversité des fournisseurs de logements. Ensemble, ces facteurs façonnent les résultats.

Dans les pays examinés, les stratégies visant à accroître l’offre de logements combinaient généralement le financement, la réglementation de l’utilisation des terres, les stratégies liées aux terrains publics, l’innovation dans la construction et une diversité de fournisseurs de logements.

Pour le Canada, les constatations mettent en évidence l’importance de la coordination, de l’envergure et de l’engagement à long terme pour améliorer l’offre de logements au fil du temps.

Pour en savoir plus : Stratégies mondiales d'offre de logement : leçons pour le Canada.