Comité permanent des finances
Chambre des communes
Ottawa (Ontario)
K1A 0A6

À l’attention de : M. Wayne Easter, C.P., député, président du Comité

Aux membres du Comité,

Je vous écris parce qu’il n’a pas été possible d’organiser une rencontre en personne devant votre Comité. Mon intention est de fournir la justification stratégique de la simulation de crise des taux d’intérêt hypothécaires, qui a fait l’objet de certains malentendus. J’espère que mes commentaires aideront le Comité à s’acquitter de son travail important au nom des Canadiens. Nous publierons également cette lettre sur notre site Web.

Deux simulations de crises : régime macroprudentiel et régime microprudentiel

Il existe une certaine confusion à propos des avantages et des intentions de la simulation de crise des taux d’intérêt hypothécaires, qui a été présentée la première fois en 2010 par le ministre des Finances Jim Flaherty, qui a expliqué que son but visait « à faire en sorte que les ménages canadiens ne dépassent pas leur capacité financière ». D’ailleurs, l’idée de cette politique a été suggérée par ma prédécesseure, Mme Karen Kinsley. Elle s’appliquait au départ aux prêts hypothécaires assurés (mise de fonds inférieure à 20 %) ayant des taux d’intérêt variables ou des termes de moins de cinq ans.

Toutefois, le fait que seulement 30 % (selon les données de 2016) des nouveaux prêts hypothécaires assurés étaient à taux variable ou d’un terme inférieur à cinq ans limitait son efficacité. En octobre 2016, le ministre Morneau a élargi l’applicabilité de la simulation de crise aux prêts hypothécaires de cinq ans. En protégeant l’économie et les ménages plus jeunes du fardeau d’un endettement excessif, la capacité d’acheter une maison a ainsi été reportée pour certaines personnes. Nous nous attendions à une réduction ponctuelle de 25 % à 30 % des volumes de prêts hypothécaires assurés, partiellement contrebalancée par la capacité des familles à trouver d’autres sources d’emprunts ou à acheter des maisons de plus petite taille. Bien qu’il soit difficile de distinguer les autres effets sur les activités liées au logement, les volumes de la SCHL ont baissé de 11 % au cours des trois premiers trimestres de 2017 jusqu’à la même période de 2018.

Comme mesure très distincte, le BSIF a par la suite modifié sa Ligne directrice B-20 pour élargir et renforcer la simulation de crise pour les prêts hypothécaires non assurés (mises de fonds supérieures à 20 %), et ce, à partir de janvier 2018. Le BSIF exerçait une influence additionnelle en incitant les prêteurs à faire preuve de prudence l’égard de la souscription pour les prêts hypothécaires à faible rapport prêt-valeur moins risqués. Puisque ces ménages moins hypothéqués disposeront généralement de plus d’argent, ils ont aussi des solutions de rechange ‒ et l’incidence de la simulation de crise découlant de B‑20 comme tel a été moins prononcée.

Il y a une importante distinction à faire entre les deux régimes de simulation de crise. La simulation de crise du ministre des Finances sur les prêts hypothécaires est une politique économique macroprudetielle et la simulation de crise B-20 du BSIF est microprudentielle. Bien que la valeur de la simulation de crise soit apparente parce qu’elle fait d’une pierre deux coups, les intentions sont très différentes. La justification du BSIF se fonde sur des normes de souscription prudentes, qui ne changent pas en fonction des taux d’intérêt, des prix des maisons, ni des perspectives économiques. Les règles macroprudentielles visent à maintenir la stabilité économique.

Des « conséquences imprévues » ont été attribuées à tort à ces politiques. Des fonctionnaires ont passé beaucoup de temps à évaluer les conséquences et la façon dont les comportements ont pu changer en raison des politiques en temps normal et en période de stabilité financière ‒ un état qui est trop souvent ignoré. Le fait que certaines personnes aient demandé un allègement de ces « conséquences imprévues » de la simulation de crise pour les renouvellements hypothécaires en est un bon exemple. À première vue, cela semble injuste.

Les critiques négligent cependant le fait que les normes de souscription doivent s’appliquer, que la conjoncture soit bonne ou mauvaise. Dans un discours de février 2019, Carolyn Rogers, surintendante auxiliaire du BSIF, expliquait pourquoi les renouvellements ne devraient pas être exemptés de la simulation de crise. En résumé, le BSIF ne veut pas stimuler la concurrence entre les banques pour les personnes dont la cote de solvabilité est moins bonne.

Nous pouvons pousser un peu plus loin la réflexion. Les prêteurs adoptent souvent un comportement procyclique, comme le transfert d’actifs en raison d’une crise imminente, particulièrement les actifs les plus faibles, ce qui fait descendre encore plus la valeur des actifs. Nous ne souhaiterions pas que les prêteurs invoquent la simulation de crise pour justifier le refus d’accorder de nouveaux prêts hypothécaires. Manifestement, le BSIF a choisi le moindre des maux : exiger efficacement que les prêteurs soutiennent leurs clients existants ‒ une pratique qu’ils contrôleront ‒ en période de crise. Fondamentalement, la politique signifie que les prêteurs doivent donc retarifer ces risques plutôt que de refuser un renouvellement.

L’allègement relatif au coussin pour la simulation de crise n’est donc pas considéré lorsque les taux augmentent. Dans un cas comme dans l’autre, un choc des taux d’intérêt n’est pas la première préoccupation. Le BSIF souhaitera probablement maintenir un coussin pour la souscription pendant le cycle économique. Et nous continuerons de le soutenir pour les prêts hypothécaires assurés jusqu’à ce que les rapports de la dette sur le revenu soient considérablement réduits au Canada. L’unique grand risque dans le cas d’un prêt hypothécaire assuré est que le propriétaire se retrouve sans emploi ‒ et non les taux d’intérêt plus élevés. Notre objectif est de protéger la croissance économique et les emplois.

La financiarisation du logement et l’endettement des ménages

Les prix des habitations ont tendance à suivre la croissance du revenu disponible à long terme. Au cours des 20 dernières années, les prix moyens des logements au Canada ont augmenté de 3,8 % par année alors que le revenu national (BIP) a augmenté en termes réels de 1,9 % par année. La dette brute des ménages a augmenté pour passer de 539 milliards de dollars en 1998 (ou 106 % du revenu disponible) à 2,2 trillions de dollars ou 178 % du revenu disponible au quatrième trimestre de 2018. En d’autres termes, l’endettement des ménages a été porté de 58 % à 99 % du PIB sur 20 ans et la dette hypothécaire est passée de 37 % à 65 %.

Notre appétit pour le logement, tant comme domicile que comme investissement, a été comblé en contractant des emprunts ‒ un boom de liquidité semblable aux cas historiques que j’ai mentionné plus tôt.

La dette est une revendication sur le revenu futur. Les emprunteurs monétisent leur revenu futur pour acheter une maison aujourd’hui. Puisque le revenu futur doit donc être consacré au remboursement de la dette, il ne peut servir à la consommation ‒ à l’achat de biens. Cela signifie que la consommation sur laquelle repose notre prospérité économique future (58 % de notre PIB) est déjà dépensée. Nos dépenses futures sont maintenues uniquement si nous empruntons plus, comme d’utiliser nos maisons comme comptes bancaires par l’entremise d’une marge de crédit garantie par l’avoir propre foncier.

En tant que décideurs, nous avons un choix. Nous pouvons continuer à alimenter cette liquidité ou nous pouvons laisser fuir la pression lentement. La simulation de crise a été conçue expressément à cette fin.

La simulation de crise et la protection de la croissance économique

La simulation de crise hypothécaire est exactement le type de politique dont nous avons besoin pour protéger notre économie. Le ministre Morneau a été clair dans son annonce d’octobre 2016 relative à la simulation de crise : ce paramètre a été ajouté pour protéger notre santé économique à long terme. Cette justification a été réitérée dans le budget de 2019 :

[La simulation de crise] a contribué à une croissance plus lente des prix des logements et à moins de spéculation dans des secteurs clés, ce qui a permis de limiter le montant des dettes que les Canadiens doivent contracter pour acheter une habitation et de rendre le logement plus abordable. Néanmoins, la dette des ménages demeure élevée, et les risques à l’environnement économique mondial persistent.

Dans leur livre sur la crise financière des États-Unis, intitulé House of Debt, deux grands économistes ont montré que la combinaison des prix élevés des habitations et de la dette élevée a mené inexorablement à une réduction de la croissance économique future. Ils disent de cette combinaison que c’est « ce qui se rapproche le plus d’une règle en macroéconomie, pour peu que cela existe ».

La Banque des Règlements Internationaux a publié en 2017 une étude qui montre que bien que les emprunts aient entraîné une intensification temporaire de la consommation — qui a duré moins d’une année, les emprunts supérieurs à 60 % du revenu brut ont été associés aux effets négatifs à plus long terme sur la consommation. En outre, les emprunts supérieurs à 80 % du revenu brut ont freiné encore davantage la croissance du PIB. Le Canada se situe bien au-delà de ces seuils.

Les conséquences possibles de notre boom immobilier au Canada nourri par l’endettement sont sérieuses. Des bulles d’actifs alimentées par trop de liquidité créent des conditions pour les mener vers leur propre gouffre. Lorsque cet argent est emprunté et que la valeur d’investissement s’en va au sud, le vortex généré par le retrait soudain de cet argent crée une panique. Les valeurs des actifs chutent jusqu’à ce que la raison l’emporte. Qu’il s’agisse des bulbes de tulipes des Pays-Bas du 17e siècle, de la bulle de la mer du Sud du 18e siècle de la Grande-Bretagne, de la bulle des marchés boursiers des années 1920 ou de la bulle immobilière du début du 21e siècle aux États-Unis, le modèle est prévisible. À peine 10 ans après un tel effondrement, nous sommes tombés dans le piège de la complaisance voulant que « cette fois se sera différent ».

Nous avons la responsabilité de prévenir ces tragédies. Et bien que je n’en prédise pas, elles pourraient tout de même survenir ici : des 46 crises bancaires systémiques pour lesquelles nous disposons de données sur les logements, plus des deux tiers ont été précédés par des cycles d’expansion et de récession dans le secteur de l’habitation. De plus, nous devons éviter les politiques qui ne servent qu’à enrichir les gens qui ont déjà réalisé des gains libres d’impôt sur l’immobilier; nous devons plutôt être proactifs pour éviter de faire gonfler encore les prix des maisons. L’abordabilité du logement est la raison d’être de la SCHL et nous plaiderons toujours en sa faveur.

La cause réelle : les prix élevés des habitations

Les détracteurs de la simulation de crise ignorent le fait que les prix élevés des habitations sont, selon toute évidence, la raison expliquant pourquoi l’accession à la propriété est hors de portée. Il y a de nombreux facteurs économiques et autres qui expliquent cette situation. En fait, la simulation de crise a aidé à ralentir les prix des maisons, rendant ainsi l’accession à la propriété plus facile. Si je peux emprunter une analogie de mon collègue Jeremy Rudin, surintendent du BSIF : ayant appuyé suffisamment fort sur les freins pour que la voiture cesse de dévaler une colline, vous ne déclarez pas victoire et ne relâchez pas les freins.

Bien sûr, nous devons assister les personnes dans la marginalité qui assument une trop grande partie des coûts. C’est exactement le but de l’Incitatif à l’achat d’une première propriété (IAPP). Le programme a été réduit afin de n’avoir que très peu d’effet sur les prix ainsi que d’éviter de stimuler les emprunts.

La comparaison entre l’IAPP et les deux solutions de rechange préconisées par des gens du secteur de l’immobilier vaut la peine d’être faite. Plus particulièrement, l‘Association canadienne des constructeurs d’habitation (ACCH), l’association Professionnels hypothécaires du Canada et l’Ontario Real Estate Association (OREA) ont demandé au gouvernement d’alléger la simulation de crise et de rétablir les amortissements hypothécaires de 30 ans. L’une ou l’autre de ces solutions auraient contribué à alimenter la demande de logements en général (pas uniquement ciblé vers un petit segment) et à l’inflation des prix pouvant atteindre 1 à 2 % dans nos grandes villes.

Les deux idées stimuleraient également la croissance des emprunts. Paul Taylor, de l’association des Professionnels hypothécaires du Canada, a été suffisamment audacieux pour critiquer l’IAPP devant ce Comité la semaine dernière en suggérant que nous devrions actuellement encourager les gens à emprunter 4,8 fois leur revenu. Ce même discours a mené des administrations américaines successives à favoriser excessivement l’accession à la propriété. Apparemment, l’association Professionnels hypothécaires du Canada est satisfaite de voir des constructeurs d’habitation, des agents immobiliers et des courtiers hypothécaires recevoir des avantages à court terme pendant que des Canadiens assument les coûts à long terme.

Mon travail consiste à vous conseiller de vous méfier de cette myopie insouciante et à protéger notre économie de conséquences tragiques possibles. En effet, c’était mon principal objectif en abandonnant une carrière dans le secteur privé en finances pour la fonction publique : aider à éviter la répétition du mal que les prêts hypothécaires excessifs ont créé pour des centaines de milliers de ménages il y a à peine une décennie.

La simulation de crise fait exactement ce qu’elle est censée faire. Voyez plus loin que les intérêts personnels de l’ACCH, de l’association Professionnels hypothécaires du Canada et l’OREA et considérez le ralentissement des prix des habitations comme utile : une conséquence voulue. Choisissez plutôt de tenir compte des opinions cohérentes de ceux d’entre nous qui ne sont pas en conflit : le ministère des Finances, le BSIF, la Banque du Canada, le FMI ‒ encore à peine cette semaine, et la SCHL. Bien sûr, nous continuerons de surveiller les marchés de l’habitation afin de nous assurer que la simulation de crise et toutes les mesures du bac à sable produisent les effets souhaités, et le ministre des Finances ou le BSIF pourront y apporter des changements plus tard.

L’analyse de la SCHL a permis de conclure que les changements apportés aux exigences de la simulation de crise, depuis son lancement en 2010, ont aidé à réduire les prix des habitations à l’échelle nationale de 3,4 % comparativement à ce qu’ils auraient été sans cette mesure. Parallèlement, dans un document étonnant, des économistes de la Banque TD ont avancé que la simulation de crise devrait être abandonnée afin que les prix des habitations puissent augmenter de 32 000 $. Un économiste de la CIBC a aussi demandé à ce qu’il y ait une réévaluation de la simulation de crise. Puisque les prêts hypothécaires assurés des prêteurs bénéficient d’une garantie du gouvernement fédéral, ces opinions semblent de toute évidence être des cas d’aléa moral. Je doute qu’ils seraient aussi cavaliers s’il s’agissait de leur propre risque.

Voilà pourquoi, en terminant, je vous demanderais de voir plus loin que les personnes qui insistent pour dire que tout se déroulera en douceur, comme nous l’espérons tous néanmoins. Comme l’a dit un ancien sénateur américain, « Un milliard ici, un milliard là; tôt ou tard, la somme doit se calculer en argent réel ». Ensuite, nous avons un problème ‒ un que nous aurions pu éviter.

Je regrette de ne pas avoir été présent en personne pour livrer ces messages et répondre aux questions. Toutefois, je vous remercie de m’avoir offert l’occasion de vous écrire et pour le travail assidu que vous faites au nom des Canadiens.

Je vous prie d’accepter mes salutations les plus cordiales.

Evan Siddall
Président et premier dirigeant
Société canadienne d’hypothèques et de logement

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Date de publication : 23 mai 2019